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《政府投資條例》與PPP之間有 “五大關系” 高效力行政法規保障PPP模式規范有序發展
2019-06-05 00:00:00      中國經濟導報

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中國經濟導報記者|潘曉娟

    日前,國務院頒布了《政府投資條例》(以下簡稱“《條例》”),決定將于2019年7月1日起正式施行。這是我國關于政府投資管理的第一部行政法規,也是投資建設領域的基本法規制度,標志著全面規范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。
    5月29日,為促進全國發展改革系統依法行使政府投資管理職責,國家發展改革委舉辦《條例》專題培訓會。會上,國家發展改革委投資司副司長韓志峰積極回應社會關切,詳細解讀了《條例》與PPP之間的五方面重要關系。
    
關系一:《條例》法律效力高,有利于規范有序推廣PPP模式

    目前,國家沒有出臺專門針對PPP的法律法規,而《條例》是目前我國法律效力最高、與PPP關系十分密切的行政性法規。
    比如,《條例》明確“對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式”。據統計,已公示社會資本方中標人的PPP項目中,大部分采用了資本金注入方式,包括了市政、交通、能源、環保、農林、水利、教育、衛生、旅游、養老等經濟社會發展的主要領域。從這個意義上說,《條例》對PPP項目投資和建設管理作了更系統、更明確、更嚴格的規定,為PPP發展提供了全面、穩定、高層次的法律制度框架。此外,《條例》是行政性法規,它的強制性和嚴肅性也遠高于一般的部門規章和規范性文件。
    《條例》明確要求,“平等對待各類投資主體,不得設置歧視性條件”。這有利于為參與PPP項目的民營企業創造一視同仁、公平競爭的環境,推動民間資本更好地參與PPP項目投資建設,符合政府和社會資本合作的本質要求。
    《條例》規定,“國家完善有關政策措施,發揮政府投資資金的引導和帶動作用”、“政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目”。這些公共領域是PPP項目比較集中的領域,《條例》為社會資本參與政府投資項目提供了廣闊空間和制度保障。
    
關系二:政府投資項目和PPP項目是“交叉”“交集”的關系

    從適用范圍看,《條例》規范的是政府投資行為。但是,按照《條例》的要求,如果PPP項目中涉及政府投資,包括資本金注入或者政府補助、貸款貼息等方式,就必須執行《條例》,嚴格按照《條例》有關規定辦理相關手續。嚴格執行《條例》,已經成為規范的PPP項目的必要條件之一。
    總體來看,政府投資項目和PPP項目是“交叉”、“交集”的關系。一種情況是,PPP項目中涉及政府資本金注入的,屬于政府投資項目,適用于《條例》相關規定。據有關數據分析,現在至少有超過50%的PPP項目有政府資本金注入,這些項目都要適用于《條例》。還有一種情況是,PPP項目沒有政府資本金注入,但是使用了政府補助或貸款貼息的,也在《條例》相關條款的規范范圍之內。
    《條例》不是限制PPP,而是規范PPP。以前主要是依靠部門規章和規范性文件對PPP項目進行管理,效力有限,有的項目不執行,好像有些奈何不了。但今后,如果違反了《條例》規定,就是違法行為,必須承擔相應責任。
    
關系三:落實《條例》規定,依法規范PPP項目管理

    按照《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》,《條例》出臺后,加上此前已出臺的《企業投資項目核準和備案管理條例》,投資管理的法律制度已基本健全。對PPP項目的管理,要服從于上述兩個條例的有關規定。
    從法律法規的規定和國內外PPP項目實踐看,PPP模式只是項目組織實施的一種方式,項目本身的決策必須執行《條例》或《企業投資項目核準和備案管理條例》。PPP項目不得以實施方案審查等任何形式規避或替代項目審批、核準、備案,否則就違反了《條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》以及國務院文件要求。今后發生這種情況的,將依法依規進行處理。
    
關系四:依法加強PPP項目可行性論證,提高決策水平

    近年來,國內PPP模式推廣中出現了一些問題,很重要的原因之一就是沒有嚴格履行投資決策程序,沒有深入開展可行性研究論證。《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》明確提出,“加強PPP項目可行性論證,合理確定項目主要內容和投資規模”。也就是說,今后所有擬采用PPP模式的項目,都要開展可行性論證。
    對于采取政府資本金注入的PPP項目,按照《條例》要求,應該實行審批制,在可行性研究報告通過后,方可開展PPP實施方案審查,社會資本遴選等后續工作。對于實行核準制或備案制的PPP項目,應單獨開展可行性論證和審查,合理確定項目主要內容和投資規模,并按照有關規定履行核準、備案程序。
    還有一些項目,未經投資主管部門同意,在建設過程中擅自變更經批準可行性研究報告內容。對此,《條例》明確,出現未經批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規模、建設內容等作出較大變更,以及擅自增加投資概算等行為,對負有責任的領導人和直接責任人員依法給予處分。
    
關系五:依法依規將所有PPP項目納入在線審批監管平臺

    全國投資項目在線審批監管平臺是一個中央文件、兩部行政法規規定的適用各類投資項目的綜合管理服務平臺,即《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發[2016]18號)、《企業投資項目核準和備案管理條例》、《條例》明確規定各類投資項目都要通過在線平臺開展政務服務工作。根據國務院部署,國家發展改革委牽頭建成在線平臺,2015年12月啟動試運行,2017年2月1日正式運行。已橫向聯通相關部門,縱向貫通國家、省、市、縣四級,截至目前已將280萬個項目納入管理。
    《條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》明確規定,除涉密項目外,各類投資項目應使用投資項目在線審批監管平臺生成項目代碼,并通過項目代碼辦理審批、核準、備案等相關手續。因此,包括PPP項目在內的所有項目,都要通過平臺賦碼并辦理有關手續。否則,就是違反了《條例》或《企業投資項目核準和備案管理條例》,屬于不規范的項目。

【期號:3471】【版面:05】【作者:潘曉娟】打印本頁
 
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